Dialogue — Un troisième pilier chancelant

politique publique et économie

Un troisième pilier chancelant

Les problèmes des régimes de retraite privés menacent le revenu de retraite des Canadiens

Les politiciens canadiens – tant à l’échelon fédéral que provincial – ont beaucoup pensé à la retraite ces derniers temps. Pas la leur, mais celle de leurs électeurs. C’est une bonne chose, car, ainsi que le montre le nouveau rapport de CGA-Canada sur les régimes de retraite du secteur privé, les problèmes qui sévissent depuis longtemps ont été exacerbés par la récente crise financière.

CGA-Canada a commencé à étudier les régimes de retraite canadiens et à mettre en évidence ces problèmes dès 2004. La plus récente étude de l’Association sur cette question, intitulée Regard sur l’évolution des régimes de retraite privés canadiens, brosse un tableau très sombre. On y révèle que 92 % des régimes de retraite à prestations déterminées (RRPD) du secteur privé sont en situation déficitaire, soit plus du double du chiffre indiqué dans la première édition de cette étude. Les déficits de provisionnement (ou « déficits de capitalisation ») des régimes de retraite ont explosé, passant de 160 milliards de dollars en 2003 à un montant estimé à 350 milliards de dollars en 2008, et ils continuent de se creuser.

Le ralentissement économique de 2008 a amené les autorités gouvernementales canadiennes à lancer des consultations et à explorer différentes idées pour relever les défis qui se posent pour le système de retraite du pays. Le ministre des Finances fédéral, Jim Flaherty, a chargé son secrétaire parlementaire, Ted Menzies, de faire avancer le dossier et de tenir une vaste consultation à l’échelle du pays. Mais comme M. Menzies l’a écrit dans un numéro récent de la revue Policy options (Options politiques), la question plus large du revenu de retraite a remplacé les régimes de retraite comme thème central des discussions.

Ted Menzies écrit ce qui suit : « J’avais beau insister sur le fait que le gouvernement fédéral ne pouvait examiner que les régimes de retraite privés sous réglementation fédérale, les conversations déviaient rapidement vers d’autres sujets. À chaque rencontre, dès que les membres du public avaient la parole, ils répétaient infailliblement qu’ils souhaitaient que la discussion déborde sur la question de la sécurité du revenu de retraite au Canada. » [Traduction]

L’élargissement du débat est bien accueilli par CGA-Canada. Dans un mémoire présenté au ministre des Finances en avril, l’Association a indiqué ce qui suit : « Les responsables des politiques doivent se pencher sans tarder sur le système de retraite en adoptant une perspective globale. Les législateurs canadiens ont une occasion exceptionnelle de concevoir un système de retraite qui pourra être viable à long terme, juste envers les générations actuelles et futures, simple à gérer et, surtout, rentable. Il serait prématuré d’envisager une refonte complète des régimes de retraite enregistrés, mais il est clair que certaines modifications significatives, notamment des réformes réglementaires, seraient les bienvenues. Il pourrait même être opportun, pour assurer une meilleure protection des Canadiens, d’exiger que tous les employeurs offrent un régime de retraite et d’associer aux régimes enregistrés d’épargne-retraite de nouvelles mesures d’allégement fiscal, particulièrement pour les petits salariés. »

Les deux premiers piliers sont solides

Le système de revenu de retraite canadien repose sur trois piliers. Le premier est formé de la Sécurité de la vieillesse (SV), un programme universel financé par le gouvernement qui assure un revenu minimum à tous les Canadiens âgés de 65 ans ou plus, ainsi que du Supplément de revenu garanti (SRG) qui procure un revenu supplémentaire aux aînés à faible revenu. Le deuxième pilier est constitué du Régime de pensions du Canada (ou du Régime de rentes du Québec), un régime de retraite obligatoire auquel tous les employeurs et les travailleurs canadiens cotisent et qui assure un revenu de remplacement minimum aux retraités. Les régimes de pension agréés (RPA) offerts par l’employeur ainsi que l’épargne-retraite accumulée par les Canadiens dans le cadre de formules telles qu’un régime enregistré d’épargne-retraite (REER) composent le troisième pilier du système de revenu de retraite.

Les assises des deux premiers piliers sont considérées comme étant relativement solides. Dans un rapport préparé pour le compte du gouvernement fédéral à la fin de 2009, l’économiste Jack Mintz affirmait ce qui suit : « Dans l’ensemble, le système canadien de revenu de retraite fonctionne bien. Il procure aux Canadiens un niveau de vie adéquat à la retraite. Les faits semblent indiquer clairement que le revenu de remplacement de certains Canadiens est insuffisant. Il n’est pas toujours évident de savoir qui sont les Canadiens qui n’épargnent pas assez, dans quelle mesure il y a sous-épargne et pourquoi… ».

Le rapport de M. Mintz utilise abondamment les statistiques tirées de l’enquête réalisée en 2009 par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur les régimes de retraite des pays membres. Il révèle qu’au Canada les dépenses publiques consacrées aux régimes de retraite représentent 4,1 % du produit intérieur brut (PIB), soit bien en deçà de la moyenne de 7,2 % pour les pays membres de l’OCDE. En outre, les filets de sécurité du revenu pour les aînés canadiens (le premier pilier, soit la SV et le SRG) comptent parmi les plus généreux au sein de l’OCDE, d’où l’un des taux de pauvreté les plus bas chez les aînés (4,4 %) et un niveau relativement élevé (32 %) de prestations minimales par rapport aux revenus moyens à l’échelle nationale.

Essentiellement, le Canada réussit à procurer aux aînés un revenu de retraite de base. Celui-ci reste toutefois très élémentaire et, comme l’a démontré l’étude de CGA-Canada, il existe un écart considérable entre les attentes des Canadiens en matière de retraite et le revenu assuré par les deux premiers piliers. Les Canadiens doivent donc s’en remettre au troisième pilier, celui des régimes de retraite privés et de l’épargne-retraite, pour obtenir le revenu de retraite souhaité. En fait, les régimes de retraite privés et les autres placements comptent pour 41 % du revenu de retraite au pays, comparativement à 20 % en moyenne pour les autres pays membres de l’OCDE; le troisième pilier occupe donc une importance plus grande pour les retraités du Canada que pour ceux de beaucoup d’autres pays développés. Les problèmes qui affligent les régimes de retraite privés au Canada pourraient par conséquent se traduire par des difficultés financières réelles pour les retraités.

« Les événements mondiaux qui ont miné la valeur des actifs des régimes de pension, les taux d’intérêt et les rendements sur les investissements ont eu un effet dévastateur sur les régimes de pension canadiens », a affirmé Rock Lefebvre de CGA-Canada dans un témoignage qu’il a livré devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes en mars dernier. « En six mois, de septembre 2008 à février 2009, le régime de pension moyen a perdu environ 20 % de la valeur de ses actifs, selon la juste valeur du marché. Les estimations indiquent que 71 % des régimes canadiens à prestations déterminées étaient en situation de solvabilité déficitaire à la fin de 2007. Comme on l’a indiqué auparavant, ce chiffre a augmenté pour atteindre 92 % à la fin de 2008. Nous avons alors également vu que près de 40 % de ces plans avaient des ratios de solvabilité de moins de 70 %, et plus de 70 % d’entre eux avaient des ratios de solvabilité qui descendaient sous la barre des 80 %. »

Ces chiffres signifient que même les Canadiens qui ont la chance de participer à un régime de retraite à prestations déterminées ont des raisons de s’inquiéter. Ces régimes sont généralement considérés comme étant sûrs puisqu’ils procurent au participant un revenu de retraite prévisible jusqu’à la fin de sa vie. Néanmoins, si le régime de retraite n’est pas suffisamment provisionné et que l’entreprise éprouve des difficultés financières, celle-ci pourrait manquer à ses obligations au titre des prestations de retraite. Nortel Networks, AbitibiBowater, Fraser Papers et CanWest en sont des exemples récents au Canada.

Aux termes des régimes de retraite à cotisations déterminées (RRCD), l’employeur et l’employé versent des cotisations fixes, mais le revenu de retraite est fonction du rendement des placements du régime. Le rapport de CGA-Canada indique qu’au Canada, on délaisse de plus en plus les RRPD au profit des RRCD, ce qui met en évidence un transfert du risque et des avantages de l’employeur vers les employés.

Dans le rapport qu’elle a publié le 30 avril dernier, CGA-Canada conclut ce qui suit : « Le troisième pilier du système doit être renforcé en accordant de meilleures protections ou en remplaçant les RRPD non viables et les RRCD inadéquats par des régimes hybrides qui regroupent les meilleurs éléments de chaque type de régime. »

Écart énorme entre les régimes publics et les régimes privés

Environ deux tiers des travailleurs canadiens ne participent pas à un régime de pension agréé, qu’il s’agisse d’un régime à prestations déterminées ou à cotisations déterminées. Pour eux, le défi principal consiste à épargner suffisamment sans l’aide de leur employeur. Cependant, comme l’indique le rapport de CGA-Canada, les règles fiscales actuelles désavantagent les Canadiens qui ne bénéficient pas d’un régime de retraite d’employeur. Même en utilisant tous leurs droits de cotisation à un REER, ces Canadiens ne peuvent pas épargner en vue de la retraite autant que ceux qui sont couverts par un régime de retraite d’employeur.

Dans un document d’information (en anglais), l’Institut CD Howe a proposé que les plafonds de cotisation soient haussés de 18 % à 34 % du revenu gagné et que le montant maximal soit porté de 22 000 $ à 42 000 $. CGA-Canada a appuyé cette proposition dans son mémoire présenté au ministre des Finances et a également proposé de reporter de 71 à 73 ans l’âge auquel les contribuables n’ont plus accès à l’épargne libre d’impôt. CGA-Canada a également fait ressortir les défis qui touchent plus particulièrement les petites entreprises.

Dans son mémoire, l’Association a recommandé que les gouvernements offrent aux entreprises et aux employés plus d’options relevant du secteur privé, en invoquant l’argument suivant : « À l’heure actuelle, étant donné la composition de l’économie canadienne, il y a des écarts importants au sein du système de revenu de retraite. On recense au Canada plus de 2 millions de petites entreprises (de moins de 20 employés) qui emploient 32,4 % de la population active. Pour plusieurs raisons, qui peuvent être de nature financière, opérationnelle ou culturelle, un bon nombre de ces petites entreprises sont incapables d’offrir un régime d’épargne-retraite ou, si elles sont en mesure de le faire, ne peuvent cotiser que de petits montants. »

Les Canadiens participant à un régime de retraite d’employeur font face à des problèmes différents par rapport à ceux qui n’en bénéficient pas, mais la préoccupation centrale demeure la même pour tous : aurai-je suffisamment d’argent pour être à l’aise à la retraite? CGA-Canada a relevé, outre les problèmes que connaissent les régimes de retraite au Canada, un certain nombre de tendances convergentes qui devraient inquiéter les Canadiens :

Vieillissement de la population – Avec le vieillissement de la population canadienne, il y aura moins de travailleurs pour financer les programmes sociaux du pays et le pourcentage plus élevé de retraités entraînera un accroissement de la demande de services, notamment dans les soins de santé.
Endettement élevé, niveau d’épargne bas – Les recherches de CGA-Canada sur l’endettement des ménages montrent que l’endettement continue de s’accroître, tandis que les Canadiens sont réticents à épargner pour l’avenir.
Participation aux REER en baisse – Les Canadiens ne tirent pas pleinement parti des REER, l’instrument d’épargne-retraite le plus efficace dont ils disposent.

Les Canadiens vivent plus longtemps et sont généralement en meilleure santé et plus actifs à la retraite. Aussi positives soient-elles, ces tendances ont des incidences sur la planification de la retraite. Comme John Nagy, FCGA, l’a fait remarquer dans un article précédent de Dialogue, les prestations de sécurité de la vieillesse commencent à être versées à 65 ans, car lorsque le programme a été mis en place en 1952, l’espérance de vie n’était guère supérieure à cet âge. En moyenne, les Canadiens qui partent à la retraite aujourd’hui à 65 ans peuvent s’attendre à vivre encore deux décennies – et à assumer le coût de la vie correspondant.

Options envisagées par les gouvernements

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont cherché individuellement et collectivement à améliorer leur compréhension des défis auxquels sont exposés les retraités canadiens. Lors d’une rencontre des ministres des Finances en juin, on s’est entendu pour promouvoir l’expansion du Régime de pensions du Canada. Cependant, on discutera encore beaucoup de la question des régimes de retraite privés et de la sécurité du revenu de retraite en général.

En plus de celles qui ont déjà été formulées, CGA-Canada soumet à l’examen des ministres des Finances plusieurs recommandations dans son rapport sur les régimes de retraite, notamment :

reconnaître les prestations de retraite comme une rémunération différée;
mettre en place une autorité des régimes de retraite privés qui serait responsable de surveiller le « troisième pilier » du système de retraite et l’adhésion au principe « une loi, un organisme de réglementation »;
étudier la possibilité de mettre en place une couverture universelle et obligatoire pour tous les travailleurs canadiens;
réfléchir au regroupement éventuel des activités de surveillance des régimes de pension agréés privés sous la houlette de l’autorité des régimes de retraite privés proposée, à des fins d’efficience et d’économies d’échelle;
mieux harmoniser le traitement fiscal de toutes les opérations relatives aux régimes de retraite, y compris le provisionnement et le paiement des prestations indépendamment de leur source et de leur structure;
formuler un ensemble de principes directeurs afin de préserver le système des erreurs humaines et des chocs externes.

Au-delà de ces propositions de réformes, il est recommandé dans le rapport que tous les Canadiens bénéficient de chances égales de se constituer un revenu de retraite en dehors des régimes de retraite préexistants.

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